“广东学习论坛”第33期
党中央、国务院历来高度重视环境保护。胡锦涛总书记强调：“环境保护工作，要着眼于人民喝上干净的水、呼吸上清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活，坚持预防为主、防治结合，集中力量先行解决危害群众健康的突出问题。”胡总书记的指示精神高瞻远瞩，为做好环保工作指明了方向。今年4月，国务院召开了第六次全国环境保护大会，明确了“十一五”环境保护的指导思想和目标，部署了今后一个时期的环保工作。以第六次全国环保大会为标志，我国环保工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段，主要目标是建设环境友好型社会，主要任务是加快推进历史性转变，总体思路是全面推进重点突破，主要措施是抓落实、抓实干、抓细节、抓基层。
一、进一步提高对环境问题的认识
环境问题错综复杂，涉及到经济社会的方方面面，贯穿于国民经济再生产的全过程。环境问题表面上是人类社会经济活动的副产品，实际上反映的是人与人、人与自然之间经济利益和环境利益矛盾冲突的结果。环境问题不仅是自然问题，也是经济问题、社会问题、政治问题、技术问题和文化观念问题，这些因素相互交叉、相互影响，共同构成了一个“世界问题复合体。”因此，要正确认识当前环境形势，从根本上解决环境问题，必须全面观察、科学分析、准确判断。
一要把环境问题放在落实科学发展观的行动中来看。科学发展观的核心是以人为本，以人为本最基本的要求就是关爱生命。如果经济发展了，物质生活丰富了，人却变成了瘸子、拐子，不健康的人，这将是对现代化的一种讽刺。在一定条件下，发展就是燃烧。烧掉的是资源，留下的是污染，产生的是GDP。科学发展就是消耗的资源越少越好，产生的污染越小越好，最好是“零排放”。前者是“资源节约”，后者是“环境友好”。
二要把环境问题放在整个国民经济的全局中来看。经济发展是关系人类生活水平高低的问题，而环境则是事关能否生存的问题。我们不能停止发展消极地保护环境，那样将永远摆脱不了低水平的生活。发展经济和保护环境这个问题的核心还是经济发展，发展是第一位的。只有发展经济才是解决环境问题的最根本、最有效的手段。然而，以牺牲环境为代价换取发展，即使创造出暂时的繁荣，那也是“推迟执行的灾难”，是虚假的、虚弱的，总有一天要遭到惩罚。
三要把环境问题放在实现全面小康的总体目标中来看。处在不同的发展阶段，人们对生活质量的追求不同，对环境质量的要求也不同。在一些落后地区还处在纯自然状态的生存竞争时，城里人就开始吃饭讲营养、穿衣讲时尚。当全国大部分地区基本解决温饱，实现小康以后，继续改善人民生活，将不断扩大消费领域、优化消费结构、满足人们多样化的物质文化需求，同时对环境质量也将产生极大的需求。哪里的绿化好、哪里的水干净、哪里的空气清新，人们就愿意去那里生活，就不再坚持让污染“呛死比饿死好”的想法了，“解决了温饱就需要环保”，“有了小康更需要健康”。现在，人们对环境的需求远远大于我们可以提供的环境条件。
四要把环境问题放在动态发展的过程中来看。新中国成立初期，人们过多过分地消耗了环境，但那是不得已而为之。从发展阶段上看，我国已经到了治理污染、改善环境的阶段。现在，经济社会状况发生了深刻变化。消费层次发生了变化，供求关系发生了变化，资源配置方式发生了变化，经济与环境的关系也必然发生变化。目前，我国环境问题呈现出阶段性特征。发达国家上百年出现的污染问题，在我国快速发展的过程中集中出现，环境问题变得更为复杂。人们已经意识到，再不保护环境，就会影响自身的生存和发展了。正如温家宝总理讲的，如果再不重视保护环境，今后治理的成本会更高，付出的代价会更大，环境将更难以恢复，我们就可能犯难以改正的历史性错误。
五要把环境问题放在经济全球化和世界环境保护的大格局中来看。世界各国经过30多年的努力，全球环境保护取得了积极进展。但是，全球环境仍处于持续恶化状态，如果国际社会不迅速采取有效措施，人类未来的生存与发展将面临巨大威胁。全球环境形势的日益严峻，使环境问题成为影响国际政治经济关系的重要因素。在全球产业结构调整中，发达国家把污染严重的产业转移到发展中国家，通过进口生产过程中对环境有较大污染的廉价产品，实行低价消费。同时，又通过绿色贸易壁垒，深刻影响国际贸易的发展。在国际环境履约谈判中，一些发达国家既从环境利益出发，推动国家环境履约，又受经济利益驱动，左右谈判走势，使全球环境保护的形势异常复杂。
未来15年，我国人口将达到14.6亿、经济总量将翻两番，按当前的资源消耗和污染控制水平，污染负荷将增加4－5倍。这个阶段特别是“十一五”期间，将是我国环境与发展矛盾最突出的时期。任其发展，将严重抵消经济发展成果，对实现全面建设小康社会目标构成重大挑战。要深刻认识加强环境保护的重大意义，强化忧患意识，增强紧迫感和责任感，切实把环境保护放在更加重要的战略位置。
二、举全局之力推进历史性转变
第六次全国环保大会上，温家宝总理意味深长地强调，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。这三个转变是方向性、战略性、历史性的转变，是我国环境保护发展史上一个新的里程碑。
“并重”、“同步”、“综合”，三个转变同时进行，这是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要体现，是建设资源节约型、环境友好型社会的客观需要，是应对严峻环境挑战的实际行动，是在汲取国外经验教训的基础上作出的重大战略抉择。我们要采取切实可行的措施，加快推进历史性转变。
第一，推进历史性转变，必须把环境保护摆上突出位置。当前，一些地方重经济增长、轻环境保护的问题相当突出，从总体上看，环境保护严重滞后于经济发展，两者处于严重失衡状态。我们必须改变“单纯经济增长等同于发展”的错误认识，牢固树立以人为本、全面协调可持续发展的观念；我们必须改变“单纯的GDP等于政绩”的错误认识，牢固树立经济、社会、环境协调发展才是实实在在政绩的观念；我们必须改变“先污染、后治理是普遍规律”的错误认识，牢固树立在发展中同步解决环境问题的观念；我们必须改变“只有经济发展是硬任务，环境保护是软任务”的错误认识，牢固树立环境保护与发展生产力都是硬任务的观念。把环境保护摆上同经济增长同等重要的位置，并从体制、机制、能力上给予保障，改变经济发展与环境保护一前一后、一重一轻的状况，使两者做到同步发展。
第二，推进历史性转变，必须全方位控制污染。目前，我国环境政策主要集中在生产领域、投资领域。推进历史性转变，必须将环境保护由生产领域向流通、分配、消费领域延伸，由投资领域向外贸领域拓展。要大力推进清洁生产，鼓励节能降耗，防范和应对突发环境事故，构建低消耗、少污染的现代生产体系。要实行有利于环境保护的流通方式，积极治理铁路、水运等运输污染，保障危险化学品运输和储存安全，限制高污染产品贸易，强化资源再生回收利用，建立清洁、安全的现代物流体系。要大力倡导环境友好的消费方式，实行环境标识、环境认证、绿色采购和生产者责任延伸等制度，推进垃圾分类和消费品回收，建立绿色、节约的消费体系。
第三，推进历史性转变，必须严格环境准入和污染淘汰。对于新建项目，通过提高环境准入“门槛”，既可以将高能耗、高物耗、高污染的建设项目挡在“门外”，又能遏制固定资产投资过快增长。要优化环境标准、调整产业政策，提高环境准入的"门槛"。要降低污染企业退出“门槛”，将严重危害群众利益、资源消耗高、环境污染重、治理价值小的违法建设项目淘汰“出局”。
第四，推进历史性转变，必须实行分区管理。生产力布局要充分考虑各地的资源禀赋、环境容量、人口状况。在经济发达、环境容量有限、自然资源不足的地区实行优化开发，依靠科技进步和产业结构升级降低污染物排放总量；对发展潜力大、环境容量较为充裕、资源比较丰富的地区实行重点开发，在严格遵守环境法律法规的基础上，合理利用环境容量；在生态环境脆弱的地区和重要生态功能区实行限制开发，选择对环境危害小、有利于生态功能恢复的开发方式；在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施强制性保护。
第五，推进历史性转变，必须促进环境成本内部化。我国资源、能源利用效率低下，污染排放严重，既有资源价格不合理的因素，也有环境成本没有内部化的原因。针对排污费征收偏低的情况，要逐步提高工业企业排污收费标准，建立企业保护环境的激励机制和减少污染排放的约束机制；针对城镇污水处理和生活垃圾处理收费不到位的问题，要全面实施城市污水、生活垃圾处理收费制度，收费标准要达到保本微利的水平，凡收费不到位的地方，当地财政要对运营成本给予补助；针对矿山生态恢复问题，要建立矿区环境和生态恢复的新机制，督促矿山企业承担资源开采的环境成本；针对环境无价的状况，要在落实污染物排放总量控制制度的前提下，实行排污权有偿取得，改变目前企业随意排污、不计成本的状况。同时，采取有效措施，真正把企业污染治理的责任落到实处，使企业生产成本完整地反映环境成本，使企业形成保护环境的内在压力。
三、全面推进重点突破，开创环保工作新局面
当前和今后一个时期，全国环保系统要以科学发展观为指导，围绕国务院《决定》确定的七项重点任务，全面推进重点突破，下决心切实解决突出的环境问题。具体要求是：突出一个重点，即强调污染防治作为重中之重，把保障饮水安全作为首要任务；办好建设先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系两件大事；落实环境影响评价制度、污染物排放总量控制制度、环境目标责任制等三项制度；强化环境法制工作、环境科技创新、环境宣传教育、国际环境合作与交流等四项工作；加强思想、作风、组织、业务、制度等“五大建设”；正确处理好六个关系，包括经济发展、社会进步与环境保护的关系，当前与长远的关系，政府主导和市场推进的关系，中央与地方的关系，城市与农村环保工作的关系，区域之间环境保护的关系。
确定这样的思路，主要基于三个方面的考虑。一是基于贯彻国务院领导同志的明确指示。温家宝总理在2006年的政府工作报告中，对当前环境形势作出重大判断，强调“环境污染加剧”是“十五”时期经济社会发展中的一个突出问题；在记者招待会上指出：“环境污染已经成为当前中国发展中的一个重大问题，这个问题至今没有得到很好的解决。”强调“特别是对重要的水体、空气和土地的面源污染，要有计划、有步骤的治理。”在第六次全国环保大会上指出：“坚持预防为主、综合治理，全面推进、重点突破，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题；坚持创新体制机制，依靠科技进步，强化环境法治，发挥社会各方面的积极性。”“加强环境保护，当务之急是解决水和空气等污染加剧的问题。”总理提出了八条措施，其中前三条是“落实环境保护责任制”、“实行污染物排放总量控制制度”、“加强对建设项目的环境影响评价”，强调“建立先进的环境监测预警体系”、“完备的环境执法监督体系”，要求“加强环境保护队伍建设，建设一支政治素质好、业务水平高、奉献精神强的环保队伍”。曾培炎副总理强调：“要全面推进、重点突破，把水、大气、土壤污染防治作为重中之重，把保障城乡人民饮水安全作为首要任务”，“必须落实环境保护责任制，严格污染物排放总量控制，加强建设项目环境影响评价”。
二是基于落实国务院《决定》的各项要求。《决定》确定的各项任务和措施，是各地各部门和全社会的共同任务。环保部门必须从自身的职责出发，理清思路，明确重点。污染防治是环保部门最基本的职能，《决定》确定的七项重点任务有五项是污染防治。污染防治任务不落实，落实《决定》就无从谈起。
三是基于各方面的意见和建议。2006年1－3月份，总局召开了一系列座谈会。先后在济南、成都、北京召开了东部、中西部、四个直辖市环保局长座谈会，听取省、市、县三级环保局长对全国环保工作和环保总局的意见和建议；征求了环境领域著名专家、学者的意见和建议；走访了中央、国务院24个部门；同时也分别听取了总局一些老同志、年轻同志、科技人员的意见。大家从总结经验教训出发，结合切身体会，普遍认为，把污染防治摆上突出位置，切实加强执法监督和环境监测，全面增强基层能力建设，是环保事业加快发展的客观要求。
四、支持广东加快发展环保事业
近年来，广东省进一步加大了环保工作力度，取得积极进展，主要呈现以下特点。
第一，省委、省政府高度重视环境保护。多年来，广东省委、省政府树立和落实科学发展观，认真贯彻中央关于宏观调控的战略部署，狠抓落实，取得了显著成效，同时坚持把环境保护和生态建设作为全局性、战略性的大事来抓，制定了一系列重大决策。广东省委将环境保护和生态建设作为建设经济强省的四大发展战略之一，德江书记亲自协调珠三角环保规划工作，明确要求：新建项目凡达不到环保要求的，一律不准上马；在建项目凡环保设施未经验收合格的，一律不准投产；已建项目凡经过限期治理和停产整顿仍不达标的，一律关闭。广东省政府先后召开6次治污保洁工程和珠江整治工作联席会议，全面推进污染防治工作。今年6月，广东省政府专门召开全省环境保护工作会议，华华省长、强华副省长出席会议并作重要讲话，全面部署了广东省“十一五”环保工作。最近，还要以省委、省政府的名义联合出台关于加强环境保护的决定，这种联合发文的方式在全国也仅有4个，充分表明了广东省委、省政府对环境保护的高度重视。广东省人大每年组织大规模的环境执法检查；省政协将环境保护列入参政议政重要内容。形成了上下联动、部门齐抓共管的良好局面。广东省环保投入占GDP的比例连续四年达到2.5%以上，比国家“十五”环保投入占GDP的比例（1.19%）高一倍还多。
第二，开展了区域环保合作。广东省编制实施了《珠江三角洲环境保护规划》，成为我国第一个针对区域性城市群的环保规划，为经济发达地区和城市群的环境保护规划研究提供了有益的借鉴。同时，牵头开展了泛珠三角区域环保合作，签署了《泛珠三角区域环境保护合作协议》，为我国处理跨行政区环境问题作出了积极的探索，建成了粤港珠江三角洲空气质量监控网络，成为全国第一个覆盖面广、监测仪器完备、监测项目齐全的区域性空气监控网络。
第三，实施了分区控制战略。广东省根据资源禀赋、环境容量以及各地的经济功能，将全省划分为“严格控制区、有限开发区、集约利用区”三类控制区域，在不同的区域内实行不同的发展模式，分区控制，分类指导，并宏观引导重大产业合理布局，从区域整体的角度解决环境问题，实现区域的协调发展。明确了“珠江三角洲地区实行环境优先，山区坚持保护与发展并重，粤东、粤西地区坚持发展中保护”的发展理念。为国家实施区域发展战略进行了有益的实践和探索。
第四，主要污染物排放量首次实现下降。近年来，广东环保工作取得积极进展。2005年，广东省地级以上城市的空气质量全部达到国家二级标准；主要江河、重要水库和饮用水源水质总体良好，珠江综合整治基本实现“三年不黑不臭”目标，在全国七大水系中珠江水质居最好水平；森林覆盖率达57.5%。特别是，今年上半年，在经济增长速度达到14.4%的情况下，广东省首次实现了主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量双双下降，分别为62.8万吨、52.3万吨，比去年同期分别下降了2.9%和1.1%。单位GDP能耗在0.79吨标准煤的基础上又下降了2.5%，处于全国最低水平。实现了经济与环境协调发展的重大突破。
但是，还应该看到，广东省的环境形势仍不容乐观，环境恶化的趋势尚未得到根本遏制。江河水质污染依然比较严重，加上近年来降雨量减少，全省主要江河省控断面达到优良的比例呈轻微下降趋势，部分支流和城市江段水质较差；由于能源消耗量的大副增加和机动车保有量的迅猛增长，大气污染物排放量逐年上升，局部地区空气质量呈下降趋势，城市酸雨污染仍较普遍；固体废弃物、噪声污染和电磁辐射问题日渐突出，农业和农村面源污染仍然比较普遍。随着工业化、城镇化进程不断加快，资源环境的压力将越来越大。
今后，环保总局将从以下五个方面支持广东加快发展环保事业：
一是积极支持广东实施《珠江三角洲环境保护规划》；推动“三区控制”的发展思路，支持泛珠江三角洲环保合作；支持城市群污染综合防治，积累解决复合性污染的经验；鼓励广东环保工作为全国环保工作探索新路、作出表率。
二是积极支持广东水污染防治。国家将“水体污染控制与治理”作为科技重大专项，总投资50亿元，国家支持20亿元，由环保总局牵头。我们将积极支持广东水污染防治的科技攻关。
三是积极支持广东大气污染防治。国家出台了脱硫电厂优惠政策，包括脱硫机组上网电价每度电提高1.5分钱，国家污染防治专项资金支持电厂脱硫贷款贴息等。我们将积极支持广东燃煤电厂脱硫方面取得更大成绩。
四是积极支持广东土壤污染防治。国家已开展土壤污染现状调查，在三年半内实施，中央财政将重点予以支持。我们将积极支持广东土壤污染现状调查和重污染地区的土壤修复。
五是积极支持广东“两大体系”建设。“十一五”期间国家将重点加强先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系建设，目前，已经编制了《“十一五”国家环境监管能力建设规划》，并多次与发改委沟通，总投资预计150亿元，中央支持60亿元。项目评估即将开始。我们将积极支持广东加强“两大体系”建设。
