基于工作需要，笔者对坎门办事处社区建设状况，特别是当前社区建设中存在的新情况、新问题，进行了深入的调查和思考。现以坎门办事处社区管理模式为工作案例，结合我县全岛城市化战略的全面启动实施，分析探讨当前社区建设过程中的一些问题和存因，提出理性设置居民区基层组织、加快玉环城市化进程的对策建议，供参考。

    社区管理模式的实践探索

    1、社区建设历史沿革
 
    随着城市化步伐的加快，2002年，我县实施基层管理体制的重大改革，在珠港镇的城关、坎门、陈屿3个办事处推行社区改革和建设。坎门办事处作为当时“三位一体”城区的重要组成部分，率先在全县实施了社区改革和建设，采取村公司、村、居合并，村村合并，村居合并，居居合并等形式，对基层组织网络作了较大幅度的调整。社区改革后，坎门办事处居民区基层组织由原先的41个村居（含村公司）调整为12个社区和6个行政村。12个社区分布情况见下表：

        社  区      撤并的村、居（公司） 户数 常住人口 暂住人口 组织形式
1 坎中社区     广场居、二条岭居       1500          4505        1230 
2 胡沙头社区   胡沙头居、西头居       1680          5160        1600 
3 后沙社区    后沙居、赵三王居、中市居、日新居 2030    6240        2200 
4 海港社区    东头居、前街居、海港小区 1674           5083        1800 
5 灯塔社区    松树脚村、前台村、玉岙村 1573           5926        2200 
6 里澳社区    东山村、南沙村、营岙村、方岩头村、（里澳公司）    1950           5874         990 
7 鹰东社区    瓜子金居、南山居、北山居、（鹰东公司）   1550           4653         880 
8 东沙社区    东沙公司                     280             860         420 
9 坎门社区   和平居、岭头居、东街居、西街居、（坎门、钓农、前进公司）  2100            6431        2400 
10 红旗社区   浦东村、新街村、真武村、新建村、新世纪花园    2130            8120        2500 
11 振兴社区   联升村、振兴居、新村居    1450           4364         1100 
12 海城社区   东风村、东风小区        1220           3850         2100 
注：以上数据为社区改革当年数据

    2、社区组织形式类型
 
    社区辖区范围，主要是依据居民居住地的自然地缘、历史沿革、资源配置和人口密集度等来划分。在社区成员构成上，有城镇居民，也有通常所讲的渔民、农民，体现了区域的自然性和居民的认同感。在社区组织形式上，有原来独个居建立的社区，有多村或多居合并组建的社区，也有村居合并组建的社区。社区组织形式主要分为三类：
 
    第一类是纯城镇居民型社区，主要是基于城镇建设发育而成的居民区合并组建而成，如胡沙头、坎中、后沙和海港等社区是单纯的城镇居民区。
 
    第二类是纯农村居民型社区，主要是基于城市化推进而融入城市布局的村庄扩并组建而成，如灯塔、鹰东、里澳和东沙等社区是由行政村和村公司合并组建而成。
 
    第三类是村居混合型社区，指地域范围内既有以城镇居民为成员的城镇居民区，又有以农村居民为成员的村庄（农村居民区），形成独特的“城中村”现象，而且村级集体经济组织在社区中的地位及管理方式存在较大差异。如红旗社区的渔业公司、坎门社区的坎门、钓农及前进公司等占据主导地位，联升经济合作社、东风经济合作社等则相对独立于振兴、海城社区管理。

    3、社区管理模式比较
 
    社区改革以前，由于体制和历史原因，坎门辖区村公司、行政村、居委会三者并存，村级基层组织政企不分、职责不清、管理方式混杂的矛盾突出。如解放初期设立的农渔业大队，其行政管理职能没有还权于村（居）委会，替代村（居）委会管理村（居）务的现象十分普遍。社区改革和建设，在完善基层社会管理体制、提高社会化服务水平、改善人们生活质量、扩大基层民主和促进政府工作重心下移等方面，取得了明显成效。比如，通过社区管理体制的转型和完善，把环卫、计生、综治等一些管理职权下放给社区居委会，强化了社区资源的优化配置，扩大了社区服务功能，提高了社区自治能力。但由于三种社区组织形式存在较大差异，因此管理模式也有较大不同。

    社区建设存在的问题分析 

    客观地讲，社区改革和建设确实从理念上应对了玉环城区管理体制和社会变迁的纵向定位和横向职能关系，但在具体实践中，形式的变换似乎并未完全体现出内容的深刻，一些真诚的想法似乎也未真正找到自己生长的土壤，种种角色冲突问题也由此派生。笔者从组织行为学的角度，按组织构成要素的组织主体、管理客体和管理模式三个方面对当前坎门办事处社区建设存在的主要问题进行剖析。

    1、组织主体方面
 
    《中华人民共和国城市居民委员会组织法》从法律上赋予了居委会城市居民自治组织的地位，居民区成员是其管理的主体。但是按照“三个不变”的原则，集体经济的受益权、使用权仍按存留关系维持不变，村居混合型社区成员之间实行“一区两制”，在一定程度上影响了社区成员的认同感和归属感，且现阶段社区管理模式与农村群体在文化上难以有效融合，使社区自治建设处于较低水平，这在基层民主建设、社区共驻共建等方面表现明显。比如，原村公司资产管理职能与社区脱钩，重组了管理班子，作为社区下属的集体经济合作社，掌握集体资产的经营、收益和分配权，产权体制限制了社区的经费来源，社区居委会办事经费源于有限的行政拨款、共建赞助费和有偿服务收入，形成“无钱需管事，有钱不管事”的局面，个别社区居委会与下属集体经济合作社之间关系较为紧张。

    2、管理客体方面
 
    从资源整合角度来看，通过社区改革和组织机构的合并，居民区组织机构得到精简，居民区干部职数有所减少，而且年龄结构、文化程度有所优化，应该能降低基层组织运行成本。以目前的体制安排，就社区基层组织所承担的职能和角色而言，还是任重而权轻、权责不匹配，资源要素制约着其健康持续发展。一是由于政府工作重心下移，社区职能扩大，使得社区居委会需要配备相应的行政、计划生育、综治、卫生等专、兼职人员，管理服务人员较社区改革前明显增多，仅工资刚性支出这一块就大为增加（原居委会干部采取的是补贴形式），挤占了有限的行政资源。二是由于社区“造血”机制的缺乏，社区工作人员积极性难以充分调动，队伍难以稳定。据调查统计，近年来，坎门办事处纯城镇居民型社区两委班子的月平均工资仅700元（纯农村居民型社区由于班子成员与集体经济合作社交叉任职的关系，工资水平稍高），一般工作人员的工资更低，而且尚未落实养老及医保等福利待遇，造成高素质的人才难以引进、留住。

    3、管理模式方面
 
    据调查，现阶段社区建设中，社区改革步伐与管理体制、管理模式不协调的现象明显。目前有些部门对社区建设的重视支持不够，尚未形成工作合力，尤其是调查研究不够、工作方式方法欠妥。比如，计划生育部门对社区的考核指标，不正视扩并后社区居民数量扩大的实际，还一直按照原有标准套用，明显欠合理。而且，我国现行法律规定，只有村委会或经济合作社才有权行使集体土地征用、上报审批手续，这对纯农村居民型社区居委会行使职权带来了极大不便，甚至可能会引发基层的不稳定因素。里澳社区是个典型的案例，原里澳公司及东山、南沙、营岙、方岩头等行政村组建成立的里澳社区，由于各村之间规模实力的不平衡，未能实行集体资产股权量化工作。

    全岛城市化战略推进中，理性设置居民区基层组织的思考及建议

    社区改革和建设是新形势下城市工作的重要基础，在实际运作中存在一些问题和矛盾是正常的。过去的设置是必要的，强化其管理职能也很有现实意义，更重要的是对未来的启迪。笔者认为，坎门办事处通过社区建设的实践与探索，其中的一些问题在当前居民区基层组织建设中较具共性，尤其是纯农村居民型和村居混合型社区改革建设方面更值得重视和关注，并结合打造全岛城市化战略平台这个大背景，从合理设置居民区基层组织这个角度，提出一些建议。

    1、理性把握全岛城市化进程中城镇居民区基层组织的目标取向
 
    对城镇居民区而言，建设新型社区是走新型城市化道路的具体实践，是提升工业化、推进城市化的必然要求。建议根据实际情况，适时适当调整优化我县城镇居民区基层组织。
 
    对于纯城镇居民型社区应深化社区功能建设，发挥社区基层党组织的领导核心作用，进一步完善社区的民主自治建设，从根本上解决居委会“既是政府的‘腿’，又是居民的‘头’”的角色冲突及其在社区建设中的两难境地。
 
    对于纯农村居民型社区和村居混合型社区中的“城中村”现象，应尊重客观规律、尊重组织成员的意愿，进一步优化资源分配结构和方式，加强社区建设和农村改造两者的合作和互补，从体制上强调过渡机制的安排，不可单纯地“一刀切”，从而构建和谐发展的新社区。

    2、理性把握新农村建设中农村新社区的和谐发展
 
    在现行的体制构架下，如何释解存在的问题，标绘出居民区重组的可选路向，关系到社区建设的进程，关系到城乡管理体制改革的深化，关系到基层民主政治建设的命运。由于当前我县各地的城市化步伐不尽一致，现阶段村委会这种农村基层组织形式尚未完成它的历史使命，社区居委会还不能在功能上完全取而代之，因此农村基层组织设置的取向和发展需要慎重思考，要与当地的经济、社会和历史发展的实际相结合，这是农村经济社会发展变迁的必然要求。要采取措施，制定出台优惠政策，促进村企结对共建活动的深入开展，通过农村新社区建设和新居民的培养，逐步实现体制机制、思想认识和日常运作向城市社区过渡。

     3、理性把握居民区基层组织改革和建设中党委、政府的工作定位

    加强居民区基层组织建设，要避免混同于加强基层政权建设、避免管理行政化趋向，切实落实居民的民主自治权利，顺应居民区自治的“本义还原”趋势，逐步达到“小政府、大社会”的体制改革目标。因此，笔者建议：要切实改变当前责、权、利不配套的状况，建立起新型的基层管理体制，明晰居民区基层组织的职能定位，实现“自我教育、自我管理、自我服务、自我监督”，促进经济社会又好又快发展。党委、政府在具体行使职权过程中，要进一步推动关口下移，把矛盾真正解决在基层。一要不越位，不把那些管不了，也管不好的事情揽过来，如医疗服务、计生服务、劳动就业服务、环卫服务、社区治安综合治理等应该由居民区自我管理的事项要还权于居民区。二要不缺位，该管的事情，如计生监察、社会治安处罚等行政执法行为，要管住管好。三要不错位，不直接干涉居民区自治具体事项，发挥广大居民的积极性、主动性、创造性，使居民区“四自”功能得到充分体现。